研究︱关于开展乡村全域土地综合整治试点若干问题思考
近年来，伴随着我国工业化、城镇化和农业现代化加快推进，土地供需矛盾日益凸显，农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态环境低质化等问题并存，依靠单一要素、单一手段的土地整治模式已难以解决问题，亟需通过全要素综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生活、生产、生态国土空间布局，实现乡村有机更新。
党的十九大提出按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略。2020年中央一号文件——《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。依托全域土地综合整治平台，全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，整体协调 “山水林田湖草”全要素，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村人居环境，已成为新时期高质量统筹推进农业农村现代化，乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。
全域土地综合整治，不同于过去土地整治的“头痛医头、脚痛医脚”，强调“系统全局观”，是当前土地整治发展的新方向，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计。通过在一定区域内，按照土地利用总体规划以及土地整治规划确定的目标和用途，结合土地利用现状综合运用行政、经济、法律、工程技术等手段，对农村生态、农业、建设空间进行全域优化布局，对山水林田湖草全要素进行综合整治，从而达到提升耕地数量质量、优化国土空间布局、促进土地集约节约利用、改善生态环境的作用。
近年来各地因地制宜，改革创新，推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，积累了较为丰富的经验实践，并取得了生态、经济、社会等综合效益。
1浙江省全域土地综合整治
2017年以来，浙江省在深入调研和综合研判的基础上，提出继承和发展“千村示范、万村整治”，实施全域土地综合整治与生态修复。通过以整乡整村为对象，以土地利用总体规划为基础，坚持“山水林田湖路村”全要素整治，创新“土地整治+”模式，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的理念，统筹全域生产、生活、生态空间，统筹山水林田湖路村系统治理，优化国土空间开发格局，激发乡村振兴活力，释放乡村振兴潜能。
同时，在实践过程中，浙江省不同地区因地制宜，综合运用永久基本农田整备区制度、优化土地利用规划和布局、新增建设用地计划指标奖励、优化城乡建设用地增减挂钩政策等措施，推动土地整治与多元要素跨界融合，转变了单个项目零敲碎打进行的整治模式，形成多功能定位、多对象整治、多目标实现、多部门参与、多元投入的格局。目前，浙江省农村全域土地综合整治工作已领跑全国，为全国各地开展乡村全域土地综合整治试点提供了实践样本。
2上海市郊野公园实践
上海作为一个特大型城市，土地供需矛盾突出，面临土地资源紧缺与粗放利用现行并存、生态空间不足与休闲游憩需求快速增长并行、经济快速发展与农村凋敝现象同行、耕地保护形势严峻与健康产能需求旺盛等系列矛盾，这些矛盾已成为制约上海长期稳定发展的桎梏。为此，2012年上海市出台《上海市基本生态网络规划》，提出在郊区选址建设郊野公园。经过多年探索，上海市首批试点7座郊野公园已全部开园。
长兴岛郊野公园
在实践过程中，上海市创新探索出“规划引领、盘活土地、整合资金、统筹推进、创新机制”的郊野公园建设路径。从生态保育理念出发，基于上海市城郊农村地区的耕地、水系、绿地、自然村落、历史风貌等现有生态人文资源，综合整治田、水、林、路、村等要素，并建设必要的配套服务设施，构建集休闲游憩、生态保护、产业升级、农村发展等多功能于一体的开放式、复合型生态郊野空间。不仅有效盘活了土地资源拓展城市发展空间，而且破解了农村生态恶化难题，极大改善了城郊农村地区的生态环境质量。
实践证明，全域土地综合整治已经成为实施乡村振兴战略的重要手段。自然资源部于2019年12月下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），提出在全国范围内开展全域土地综合整治试点。当前，在乡村开展全域土地综合整治工作，仍旧面临诸多问题与挑战。
一是我国农村普遍存在承包土地分散化、碎片化，缺乏对田、水、林、路等要素统一规划，制约了农业生产规模经营；二是农村建设用地的居民点呈现杂乱无序、分布散乱的特征，不利于土地集约节约利用。三是在开展全域土地综合整治项目过程中，涉及多部门参与，各部门实施的项目之间的统筹规划缺乏有效衔接，难以实现预期效果。
全域土地综合整治涉及项目多，前期资金投入大，周期长，在乡村开展全域土地综合整治工作仅靠财政补贴远远不够，后期能否通过产业导入来平衡仍旧有许多不确定因素。
当前，不少地区在开展全域土地综合整治各项目过程中，主要通过政府“自上而下”主导，农民对项目的了解主要通过参加政府召开座谈会，农民对项目的认识并不深刻，参与积极性有待提高。
相对于传统的土地整治，全域土地综合整治的对象更加多元化、范围更广，在实施过程如何严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不下降、农民利益不受损，杜绝形象工程等脱离主线的行为，目前没有形成一套有效的监管机制。
开展乡村全域土地综合整治试点工作，应该突出生态优先、注重规划引领，通过多部门联动、多项政策整合、多元化投入，以及全域土地综合整治监管系统的搭建，统筹推进全域土地综合整治工作顺利实施，助力乡村振兴。
突出生态优先，注重规划引领
01
一是按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，突出生态优先，通过全域规划、整体设计、全要素治理，因地制宜统筹推进高标准农田建设、耕地提质改造等农用地综合整治，建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治，以及废弃矿山综合治理、河流流域治理等生态环境整治修复；
二是以国土空间规划为引领，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的原则，编制村土地利用规划，科学布局农村生产、生活、生态空间，并以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。
三是建立统一协调的工作平台，协调政府各个相关部门以及社会相关组织和企业，系统整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等各方资源推动乡村全域土地综合整治工作；完善全域土地综合整治项目的报批规则，简化审批事项、审批流程和审批材料；允许试点地区综合运用美丽乡村建设、城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、基本农田等相关政策手段，对全域土地综合整治实施的各类项目实行统一规划管理。
整合项目资金，构建多元化投入格局
02
一是建立资金整合机制，统筹整合产业结构调整、生态补偿、新农村建设、农田水利等方面的涉农项目资金，集中用于全域土地综合整治项目实施，发挥综合效益。
二是拓展多种融资渠道，鼓励金融机构创新农村金融产品和金融服务，探索以全域土地综合整治的节约指标为抵押物，为全域土地综合整治相关工程提供长期信贷支持；鼓励社会资本参与全域土地综合整治试点各项目建设，鼓励有条件地区的农民利用农房抵押贷款政策参与全域土地综合整治建设。
建立政府主导群众参与的工作机制
03
加大对全域土地综合整治相关政策的宣传，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用，引导农民了解并参与到全域土地整治项目各个环节，包括规划、选址、实施及验收等，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权。
搭建全域土地综合整治监管系统
04
依托国土空间基础信息平台，整合与全域土地综合整治相关的现状数据、规划数据、管理数据、社会经济类数据等，搭建全域土地综合整治监管系统，设计“一张图”应用、规划管理、项目管理、综合评价、监测预警和统计分析等功能，实现全域土地综合整治项目从立项、审批、实施、验收全流程信息化管控。
乡村全域土地综合整治工作任重而道远。本文认为，当前各地在开展全域土地综合整治试点工作中，应当找准全域土地综合整治的时代方位，着重把握四项原则、抓好四个整治、防止四种倾向。
把握 “坚持系统思想尊重自然、坚持规划引领节约集约、坚持政府搭台农民主体、坚持因地制宜循序渐进”原则。树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理；强化“多规融合”和规划引导，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的要求，促进土地资源要素有序流动；建立健全政府主导、部门协同、群众参与的工作机制，充分发挥农村集体经济组织和农民的主体作用；因地制宜探索符合本地情况、独具区域特色的土地整治模式和路径，选择有潜力、有意愿、有条件的区域先行开展试点，以点带面。
重点抓好农村用地空间治理、农用地整治、农村建设用地整治、生态环境整治工作。按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局；统筹推进高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，以及农田基础设施和配套设施建设；有序开展建设用地复垦，优化农村建设用地结构和布局，建设规模适度、设施完善、生活便利、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区；按照“山水林田湖草”系统治理的要求，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性。
同时，开展全域土地综合整治试点要防止“片面追求新增建设用地指标，大拆大建、建新不拆旧，政府大规模负债，以及引入社会资本建别墅大院和私人会馆”四种倾向，推动全域土地综合整治工作良性发展。
作为秉承“致力空间资源优化，共筑人类理想家园”使命的高新技术企业，接下来，国地科技凭借自身在自然资源领域十多年的实践经验，将继续以国土空间规划为引领，聚焦“山水林田湖草”生命共同体的系统理念，积极投身全域土地综合整治工作，助力地方乡村构建全域生态宜居与集约高效的土地保护利用新格局。
[1]浙江省人民政府办公厅.关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见[Z].2018-08-14.
[2]浙江省保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组办公室.全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划（2018-2020年）[Z].2018-10-19.
[3]贺涌源.对实施全域土地综合整治的思考[J].浙江国土资源，2018(4):37-38.
[4]中共武汉市委政策研究室课题组.借鉴上海经验 推进复合型郊野公园建设工程——上海市郊野公园建设调研考察报告[J].长江论坛，2017(6):29-33.
[5]张建云.自然资源部门如何助推乡村振兴？（以浙江为例）[Z].2019-11-09.
[6]浙江省土地整理中心.助推乡村振兴战略 促进生态文明建设——浙江省全面实施全域土地综合整治与生态修复工程[J].浙江国土资源，2019(7)：27-29.
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